目前關于官員問責復出的規則尚無法律規定，正當復出與不正當復出魚龍混雜，公眾難分青紅皂白，導致了問責制度出現信用危機

　　拆遷問責第一案，在一年之后，給了當時為輿論的勝利、正義的伸張以熱烈掌聲的民眾一記意外的耳光兩“建國”復出了。

　　去年10月被宣布免職的江西省宜黃縣縣委書記邱建國和宜黃縣原縣長蘇建國，被證實最近分別出任撫州金巢經濟開發區管委會主任和撫州市公路局局長。

　　現行法律中并沒有明確規定官員復出的條件和程序，導致現實中官員復出受到社會的廣泛質疑，呼吁完善相關程序的聲音由來已久。經過多年探討和爭論，許多意見也基本達成一致，只待立法予以吸納。

　　問責制度出現信用危機

　　許多被問責官員的復出，都曾引起民意嘩然。

　　例如宜黃拆遷事件中的兩名官員，又如三鹿奶粉事件中國家質檢總局食品生產監管司原副司長鮑俊凱，后復出升任安徽省出入境檢驗檢疫局局長、黨組書記，再如甕安事件中被撤銷一切黨政職務的原縣委書記王勤，在悄悄復出之后調任黔南州財政局副局長，還有黑磚窯事件中被處分的山西洪洞縣原副縣長王振俊，進京抓記者被撤職的遼寧西豐縣原縣委書記張志國……

　　官員被高調問責，隨后又被不經意地發現低調復出，幾乎成了現實操作手法的鐵律，沿著出事→問責→冷卻一段時間→悄然復出→被發現→輿論嘩然→解釋復出符合規定→不了了之(個別新的任命被撤銷)的不算完美但有驚無險的軌跡一路狂奔。

　　民眾對蟄伏一年即復出的官員雖然頗多微辭，無奈被一句“復出符合相關規定”回應給噎得無話可說，因為這些紛繁復雜的種種規定，沒有幾個人能摸得著頭腦。

　　北京大學憲法與行政法研究中心教授沈巋做過一個統計，目前關于官員問責復出的規則，尚無法律法規，散見于若干規范性文件中，包括2004年《黨政領導干部辭職暫行規定》，2008年《公務員職務任免與職務升降規定(試行)》，2009年中辦和國辦聯合發布的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，2010年《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法(試行)》等。

　　通過對上述文件中零散的問責復出規則進行梳理，沈巋發現，問責官員復出問題尚未在制度上有系統的應對，既有規則不僅短缺，相互之間還存在沖突，而且，這些規則絲毫沒有體現對民眾知情權、參與權、表達權和監督權的尊重。

　　“沒有完整規范，正當復出與不正當復出魚龍混雜，公眾既然難分青紅皂白，也就容易觸發一律質疑的懷疑，這是問責制信用危機的根源所在。”沈巋對《法治周末》記者說。

　　對官員復出規定的模糊與籠統，一直以來也屢受詬病。

　　例如被引述得最多的《黨政領導干部選拔任用工作條例》的規定：“引咎辭職、責令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關規定，重新擔任或者提拔擔任領導職務。”

　　除了官員復出的時限要求是一個硬性規定之外，其他條件都非常模糊。

　　中國人民大學公共政策研究院反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉直指，上述規定未就“說明復出理由”有任何精細規定，而“實績突出”、“符合提拔任用條件”和“可以按照有關規定”等似是而非的表述，具有很大的自由裁量空間，容易給人留下較大的想象空間。

　　他表示：“籠統模糊的規定，是出于政治考量上的刻意安排，還是立法技術的失當，我們不得而知。但這種規定的不足顯而易見。”

　　首當其沖的一個問題，也極具爭議，即官員問責后的復出，到底是一種原則還是一種例外？

　　問責依據不清

　　2008年2月20日下午，昆明市市委禮堂，昆明市招商引資的專題講座剛剛進行了不到一個小時，坐在主講人旁邊、時任昆明市委書記的仇和發話："第一排第二個，睡覺的那個起來！"

　　一位干部隨即躬著身子站了起來，神情疑惑。

　　"你是哪個單位的？"

　　"呈貢縣投資促進局。"

　　"你是來睡覺還是來聽講座的？！"

　　很快，這位蔣姓副局長被勒令辭職，局長也被要求作深刻檢查。

　　由于是《昆明市領導干部問責辦法》實施后官員受到處理的首例，當地媒體大肆報道。

　　"官員開會睡覺問什么責？有紀律處分條例，該怎么處分怎么處分，與問責無關。"國家行政學院教授竹立家搖了搖頭，"現在的問責有點亂。"

　　這種亂，不僅體現在該紀律處分的人問了責，也體現在違法應負法律責任的最終也問責了事。

　　在接受《法治周末》記者采訪時，竹立家坦言，現在有種不好的傾向，即凡是官員犯了錯，都以問責開刀，該追究刑事責任的，比如一些明明背后涉及貪污腐敗的，最終卻只是問責事了。

　　"問責與違法之間的界限弄得很混亂，其實法律規定是很清楚的，哪些情況要追究法律責任，可是沒人追究，也就了了。"竹立家認為，制度的漏洞和監督的缺失是造成這種混亂的直接原因。

　　與普通老百姓樸素的正義感不同，一般將嚴格的官員問責依據責任的分類有所不同，即政治問責、道德問責、行政問責和法律問責各有不同，由此導致的官員問責處理方式也不盡相同，例如責令辭職、引咎辭職、免職等，一般認為對應于官員的政治責任和道德責任。

　　"理論上講，各種問責的依據應有所不同，各依其法，但在我國，這幾種類型的問責法律依據之間并沒有明確的界限，往往相互混淆，層位不清。"北京行政學院教授鄯愛紅指出。

　　竹立家認為，目前我國的問責不僅比較亂，而且用得也過于寬泛。

　　他介紹說，根據國際慣例，問責一般屬于政治層面的安排，那些負有決策及政治責任的官員才是問責的主要對象，如果隨意擴大問責的范圍，就可能造成問責混亂和不嚴肅的后果。

　　因此，這些官員對自己的行為負政治責任、道德責任和行政責任時，必須引咎辭職或勒令辭職，至于那些胡作非為而觸犯黨紀國法的官員，則應該按照相關的紀律處罰和法律法規處理，承擔法律責任或紀律責任。

　　國家行政學院教授李軍鵬接受《法治周末》記者采訪時表示，目前的干部定責仍有許多難題，例如不同層級之間責任劃分、正副職之間的責任劃分不清等。

　　但竹立家也承認，雖然在某種程度上問責被濫用，但其實中國的問責還有很長的一段路要走，現在往往是干部出了事才來問責，像杭州原副市長許邁永，人稱"許三多"錢多、房多、情婦多，道德早就敗壞了，卻遲遲沒有被問責。

　　而據報載，德國某市有規定要求乘坐公交車必須為60歲以上的老人讓座，但該市市長某次乘車時由于專心看報，沒有注意到身邊站的一位老婦人，結果被一位市民拍照送到電視臺曝光，引起市民不滿，最后引咎辭職。

　　市民認為這樣沒有愛心、沒有道德的人當市長，不能指望他照顧好公眾利益，因此他必須為自己身為市長的行為負起"道德責任"。

　　被免職如同帶薪休假

　　被問責的官員是否還可以復出，雖然實踐已經用無數的事例征服了學者喋喋不休的辯論，但出于對未來制度設計"取乎其上，得乎其中"的負責任，這仍然是目前討論熱火朝天的一大話題。

　　學習時報社副編審鄧聿文就認為問題官員終身禁止復出可能性非常小，他撰文分析了其中的幾個原因，一是目前的情況下，要官員自縛手腳并不現實；二是培養一個干部耗費了大量的資源，不能出了問題就棄之不用；三是一些問責官員本來就是代人受過，被問責時，是被允諾了一定回報的，這就包括未來復出和升遷，不讓復出，就是政治失信，違反了官場的潛規則。

　　即便有上述種種現實的考量，竹立家在接受《法治周末》記者采訪時仍然重申了他的觀點："在現代民主政治體制下，(被問責的官員)政治生命基本到此為止，復出的可能微乎其微，要重新取得公眾的信任很難了。"

　　他指出，現在問責的官員大面積、幾乎100%的復出，傷了民心。

　　許多人也認為問責官員極其輕易、閃電般的復出，使得問責本身沒有足夠的威懾力。

　　毛昭暉就批評說，現在一年期滿還可以提拔任用的規定有可能成為壓垮問責制有效性的"最后一根稻草"，在這樣的規定下，問責制可能成為平息公眾不滿情緒的"避風港"，而官員免職則成了"帶薪休假"。

　　讓官員復出"曬太陽"

　　如果不是網友曝光，宜黃的兩名官員復出至今不會進入公眾視野；如果不是在某些官方宣傳報道中出現的官員名字令心細記性好的人偶然得以發現，許多官員的復出就會毫無波折，官員復出也不會成為今天的一大公共話題。

　　去年9月，江西省撫州市宜黃縣鳳岡鎮發生一起因拆遷引發的自焚事件，被拆遷的鐘家三人燒成重傷，其中一人入院后醫治無效死亡。此事因鐘家姐妹使用微博求救，并直播維權過程，受到全國關注。

　　其間，邱建國率人阻攔鐘家姐妹赴京接受媒體采訪，上演"女廁攻防大戰"；蘇建國則率人到南昌大學附屬第一醫院搶奪受害人尸體，并打傷家屬。

　　宜黃拆遷事件中，在引起舉國關注成為公共事件之后，撫州市委決定對縣委書記和縣長分別立案調查。

　　隨后撫州市委、市政府發布情況說明，堅稱拆遷資料齊全、手續完備、程序合法，全程未出現違法違規行為，再之后就是江西省委宣傳部對外發布消息稱兩"建國"已被免職。兩"建國"后來成為因拆遷事件被問責的首批官員。

　　直到現在兩人復出任新職，公眾也不得而知當初對兩人調查的結論是什么，兩人到底犯了什么錯，根據什么規范被問責，現在又得以復出原因何在？

　　"拆遷出了人命，縣長帶人搶尸，這樣的官員問責后還能復出，而且是擔任公路局局長這樣的肥缺，征求了意見沒有？人大批準沒有？"竹立家質疑。

　　對官員復出的條件和程序，由于現行規范性文件中并沒有明確規定，導致現實中官員復出形式五花八門，對立法完善相關程序的呼聲也由來已久。

　　經過多年探討和爭論，許多意見也基本達成一致，只待立法或政策予以吸納。

　　例如，對于官員復出的條件，學者就提出，應當區分不同情況對待，經問責調查確定有重大過錯并造成公眾利益遭受重大損害的，原則上不予重新任用；復出的時機選擇也不應當是現在采用機械性的一年標準，而要綜合去職的期限、去職期間的工作表現、個人能力和職位的空缺情況等考慮。

　　還有目前政策文件中提到的各項標準，例如何為"實績突出"，什么叫"符合提拔任用條件"，都應該進一步有精細化的規定，便于操作，官員的復出也容易令公眾釋然。

　　接受采訪的學者都呼吁，官員復出的程序設置也非常重要，須審慎設計。例如復出提名、復出的考察、復出的討論決定、復出的公示等等，都應當予以明確，官員復出得正大光明，民眾也看得清楚明白。

　　同時多名學者還提到，必須加強人大在官員問責和復出中的地位和作用。目前的官員問責，絕大多數是上級問責下級，黨委問責政府，而真正對官員的選舉任命有決定權的人大并沒有能夠發出應有的聲音。

　　本世紀剛剛開始起步的中國官員問責，隨著一輪又一輪問責風暴的展開，已漸入正軌，而與此相伴的官員復出也正跟在后面蹣跚學步，中國還有很長的路要走。正如竹立家所言，在現代民主國家里，重大的言論失誤屬于嚴重的政治錯誤，是要被問責的，而我們那些叫囂著"老百姓怎么不公布財產"的官員，還有很多東西要學。(記者 陳霄)