“戶籍改革的重點(diǎn)，是要?jiǎng)冸x附加在戶口上的權(quán)益和福利，同時(shí)又必須找到一種替代性的人口管理手段，以保證人口的有序流動(dòng)，這也是提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會(huì)管理的基礎(chǔ)。”近日，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)研中心社會(huì)部”）副部長(zhǎng)貢森在接受中國(guó)青年報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)。

    受國(guó)家發(fā)改委社會(huì)司委托，國(guó)研中心社會(huì)部最近完成了“主體功能區(qū)人口管理政策研究”，提出了促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)分布協(xié)調(diào)的政策

    近年來(lái)，關(guān)于戶籍改革的呼聲一直很高。社會(huì)上較為流行的有兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)是取消戶籍制度，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)完全的遷徙自由。課題組認(rèn)為，“戶籍”本身其實(shí)只是一種登記制度，關(guān)鍵在于戶籍準(zhǔn)入的各種條件和戶籍背后的各種權(quán)利和福利，造成身份差別。“在地區(qū)差別較大或既得利益阻力較強(qiáng)的時(shí)候，即使取消了"戶籍"這種區(qū)分辦法，也會(huì)有另外的辦法來(lái)進(jìn)行區(qū)分，以維持身份和權(quán)利差別。”國(guó)研中心社會(huì)部部長(zhǎng)葛延風(fēng)說(shuō)。

    因此，課題組認(rèn)為，當(dāng)前戶籍改革應(yīng)該遵循權(quán)利義務(wù)對(duì)等的原則，使原來(lái)的“高門檻、一次性”，過渡到“低門檻、漸進(jìn)式”地獲得權(quán)益。即只要滿足最低的居住條件，就可以辦理居住證，享受與原戶籍人口同等的選舉權(quán)和就業(yè)權(quán)，同等參加社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利，以及免費(fèi)享受義務(wù)教育和基本免費(fèi)的初級(jí)衛(wèi)生保健；而被選舉權(quán)以及最低生活保障、保障性住房等社會(huì)救助的享受資格，要具有一定社保參保年限或繳稅年限才可獲得；在一些大城市和特大城市，部分與戶籍掛鉤的特殊行業(yè)就業(yè)資格、參加高考資格，可以通過更合理的替代性管理手段，有條件地放開。

    戶籍是怎樣與福利捆綁的

    貢森告訴記者，戶籍制度本來(lái)是一種按住戶登記的人口管理制度，但我國(guó)的戶籍制度被附加了過多的權(quán)利，演變成與戶口性質(zhì)和登記地相掛鉤的權(quán)利界定和利益分配制度。據(jù)課題組調(diào)查，目前與戶籍掛鉤的個(gè)人權(quán)利有20多項(xiàng)，涉及政治權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、教育權(quán)利、社會(huì)保障、計(jì)劃生育等各個(gè)方面，其他還包括義務(wù)兵退役安置政策和標(biāo)準(zhǔn)、交通事故人身?yè)p害賠償?shù)取?/p>

    “我國(guó)的戶籍制度之所以廣受關(guān)注和飽受爭(zhēng)議，正是因?yàn)樗c公民的權(quán)利分配全面掛鉤。”貢森說(shuō)。

    在我國(guó)，戶籍制度除了發(fā)揮一般的人口管理和治安功能外，在不同的歷史階段，還承擔(dān)了其他重要功能。

    計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在糧食短缺和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，戶籍制度主要發(fā)揮了嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的作用，以保證工業(yè)化的積累和保護(hù)城市就業(yè)。“1958年確立的嚴(yán)格的戶籍制度帶來(lái)的副產(chǎn)品是，由于這一制度能夠有效地把農(nóng)村人口排斥在城市體制之外，且農(nóng)民在決策過程中幾乎沒有發(fā)言權(quán)，只面向城市居民這一小部分人口的廣泛福利，諸如全面就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、幼托、養(yǎng)老等制度就隨之建立了。”

    20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著糧食供應(yīng)日漸充足和城市經(jīng)濟(jì)對(duì)勞動(dòng)力需求的迅速增長(zhǎng)，戶籍制度限制人口流動(dòng)的功能逐漸弱化，但同時(shí)，戶籍成為保護(hù)城市和本地人口社會(huì)福利的主要工具。

    貢森說(shuō)，這除了既得利益原因之外，也是由于地方政府出于管理方便，傾向于把既有的戶籍作為管理手段。“從以上兩個(gè)階段戶籍制度的功能來(lái)看，其實(shí)質(zhì)都是起到了稀缺資源在城鄉(xiāng)、地區(qū)間的強(qiáng)制分配作用。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期分配的資源主要是糧食和就業(yè)機(jī)會(huì)，改革開放以后分配的主要是社會(huì)福利。區(qū)別在于，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，戶籍制度分配功能的發(fā)揮，在很大程度上是國(guó)家戰(zhàn)略的要求；而改革開放以后，戶籍制度功能的發(fā)揮，則主要是既得利益主導(dǎo)的結(jié)果。”